“ดร.อนุสรณ์” ห่วงหนี้สาธารณะพุ่งจากสังคมชราภาพและนโยบายประชานิยมก่อนเลือกตั้ง

“ดร.อนุสรณ์” ห่วงหนี้สาธารณะพุ่งจากสังคมชราภาพและนโยบายประชานิยมก่อนเลือกตั้ง “สิงห์บุรี-ลำปาง-ลำพูน-แพร่” เป็นจังหวัดที่ต้องรับงบประมาณเพิ่มเติมเพื่อดูแลผู้สูงวัย พรรคการเมืองต้องระบุแหล่งรายได้สนับสนุนนโยบายใช้จ่าย ฐานะการคลังอ่อนแอกดบาทอ่อน ลดบทบาทภาครัฐทางเศรษฐกิจและสวัสดิการสังคม ทบทวน ลดขนาด ยกเลิก ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและวินัยการคลัง เพิ่มอำนาจสภาผู้แทนราษฎรในการจัดเตรียมงบประมาณ ปรับสมดุลระหว่าง การคลังแบบอัตโนมัติ (Non-discrectionary Fiscal Policy) กับ การคลังแบบตั้งใจ (Discretionary Fiscal Policy) ให้สอดคล้องกับสภาพการฟื้นตัวระยะแรกของเศรษฐกิจไทยและช่วงสถานการณ์เลือกตั้ง ปัญหาประสิทธิภาพและประสิทธิผลอันเกิดจากการขยายบทบาทภาครัฐทางเศรษฐกิจและเกิดการล้มเหลวของกลไกรัฐ (Government Failure)

รศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และ อดีตกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขาเศรษฐศาสตร์ ได้กล่าวแสดงความห่วงใยต่อสถานการณ์สังคมชราภาพและการแข่งขันการใช้นโยบายประชานิยมของรัฐบาลและพรรคการเมืองต่างๆในช่วงใกล้เลือกตั้ง ว่า ปัญหาโครงสร้างประชากรสังคมชราภาพของไทยนั้นเป็นปัญหาทั้งในเชิงโครงสร้างในทางเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งปัญหาทางการเมืองและความมั่นคงในระยะยาวอีกด้วย การเสนอสวัสดิการถ้วนหน้าผู้สูงวัยเป็นเพียงเสี้ยวเดียวของการแก้ปัญหาโครงสร้างประชากรของไทยที่จะนำไปสู่ปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังและหนี้สาธารณะได้ในอนาคต นอกจากนี้ ในช่วงใกล้เลือกตั้ง รัฐบาลได้เร่งออกนโยบายประชานิยมที่ขาดการไตร่ตรองอย่างรอบคอบถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลทางการคลังโดยให้น้ำหนักกับการตอบสนองต่อฐานสนับสนุนทางการเมืองเพื่อการเอาชนะในการแข่งขันทางการเมือง  และมีการขยายบทบาทภาครัฐทางเศรษฐกิจด้วยผลประโยชน์ทางการเมืองมากกว่าความสมเหตุสมผลของกรอบการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ดี พรรคการเมืองทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลที่ต้องแข่งขันกันในการเลือกตั้งต่างแนวทางและพฤติกรรมไม่ต่างกันมากนัก ปัญหานโยบายประชานิยมที่ขาดความรับผิดชอบทางการคลังจะนำมาสู่ปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะภายใน 3-4 ปีข้างหน้าอย่างแน่นอน ขณะนี้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีทะลุระดับ 60% ไปแล้ว สังคมไทยจึงไม่อาจคาดหวังว่าจะมีนโยบายแนวปฏิรูปที่ออกมาแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างระยะยาวได้มากนัก

หากรัฐบาลและพรรคการเมืองไม่สามารถหารายได้จากการปฏิรูปภาษีและรายได้ภาครัฐอื่นๆมาสนับสนุนค่าใช้จ่ายต่างๆในระบบงบประมาณตามที่ประกาศเอาไว้ จะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีทะลุ 70% ได้ในอนาคตอันใกล้ และต้องปรับเพดานหนี้กันอีก หนี้สาธารณะในระดับดังกล่าวจะเป็นปัจจัยหนึ่งที่กดดันให้ค่าเงินบาทอ่อนค่าในระยะยาว เกิดข้อจำกัดของภาครัฐในการดำเนินนโยบายทางด้านเศรษฐกิจ สวัสดิการสังคม การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การลงทุนทางด้านทรัพยากรมนุษย์และลงทุนทางด้านการศึกษา วิจัยนวัตกรรมในอนาคต งบประมาณปี 2566 ต้องใช้งบดูแลผู้สูงอายุประมาณ 7.5 แสนล้านบาท หรือ 4.5-5%ของจีดีพี เพิ่มขึ้นมากกว่าเท่าตัวเทียบกับปี 2556 คาดว่าภายในปี พ.ศ. 2576 สังคมไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุระดับเต็มที่จะใช้งบทะลุ 1 ล้านล้านบาท รัฐบาลอาจจะเจอวิกฤติฐานะการคลังได้ แต่ไม่ควรใช้วิธีตัดลดสวัสดิการในอนาคต ควรลดภาระการคลังด้วยการสร้างระบบออมเพื่อชราภาพให้เข้มแข็ง ปฏิรูประบบแรงงานให้มีระบบค่าตอบแทนที่เป็นธรรม และ เพิ่มประสิทธิภาพจัดเก็บรายได้

ล่าสุด ผู้สูงอายุในสังคมมีอยู่ประมาณ 12.5-12.6 ล้านคน หรือ คิดเป็น 19-20% ของประชากรทั้งหมด ไทยได้ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์ กล่าวคือ มีจำนวนผู้สูงอายุ ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป คิดเป็น 20% ของประชากรทั้งประเทศในปี 2565 และคาดว่าจะเข้าสูงสังคมผู้สูงอายุอย่างสมบูรณ์ (Aged Society) กล่าวคือ มีจำนวนผู้สูงอายุ ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป คิดเป็น 28% ของประชากรทั้งประเทศ ในปี 2576 นโยบายสาธารณะของไทยควรพิจารณาเปิดเสรีตลาดแรงงานเพิ่มเติมหรือไม่ หรือ รับผู้อพยพที่มีคุณภาพ ผ่านกระบวนการแปลงสัญชาติอย่างรอบคอบรัดกุมหรือไม่ ต้องไปศึกษาวิจัยให้รอบคอบและต้องตัดสินใจเพื่อเตรียมรับมือกับปัญหาไว้ล่วงหน้า ในหลายจังหวัดของไทย เช่น สิงห์บุรี ลำปาง ลำพูน แพร่  ใกล้เข้าสู่ สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มที่ (Super-aged Society) คือ มีประชากรอายุ 65 ปีขึ้นไปมากกว่า 20% และ มีประชากรสูงอายุมากกว่า 30% ประชากรในวัยทำงานลดลงอย่างมาก ต้องมีค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้สูงวัยจำนวนมาก ทำให้เศรษฐกิจในจังหวัดไม่สามารถขับเคลื่อนได้ เกิดปัญหาสังคมเพิ่มขึ้น ลำพูนอาจดีกว่าจังหวัดอื่นที่กล่าวมาเพราะมีนิคมอุตสาหกรรม มีการอัตราการมีงานทำสูง จังหวัดสิงห์บุรี ลำปาง ลำพูน แพร่ เป็นจังหวัดที่มีผู้สูงอายุ (เกิน 60 ปี) ประมาณ 25% ของประชากรขึ้นไป จังหวัดเหล่านี้ควรได้รับเงินงบประมาณจากส่วนกลางเพิ่มเติมเพื่อดูแลผู้สูงวัยโดยเร่งด่วน เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอ

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวเสนอแนะต่อรัฐบาลและพรรคการเมืองต่างๆ ว่า ควรไปศึกษาดูงบประมาณเพื่อนำมาจัดสวัสดิการนั้นสามารถนำมาจากการเก็บภาษีทรัพย์สินเพิ่มเติมได้หรือไม่ การลดการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์และการตัดลดงบประมาณบางอย่างที่ไม่จำเป็นลง โครงสร้างระบบการจัดเก็บภาษี (Taxation) ของประเทศรัฐสวัสดิการ จะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า มีสัดส่วนรายรับรวมทางภาษีต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศหรือจีดีพี (GDP) เฉลี่ยอยู่ที่ 35-48% ส่วนโครงสร้างระบบภาษีของไทยขึ้นอยู่กับภาษีทางอ้อมและภาษีเงินได้เป็นหลัก สัดส่วนรายได้จากภาษีเทียบจีดีพีคิดเป็น14.6% เท่านั้น (ต่ำค่าเฉลี่ยของโลกที่ 14.9%) ระบบภาษีเมื่อเทียบประเทศสแกนดิเนเวียแล้วถือว่ามีอัตราก้าวหน้าน้อยมาก รัฐบาลต้องตั้งเป้าขยายฐานภาษีใหม่เพื่อนำมาพัฒนาประเทศและสร้างระบบรัฐสวัสดิการให้เกิดขึ้นภายในปี พ.ศ. 2576 โดยควรตั้งเป้าเก็บภาษีทรัพย์สิน (ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) ภาษีมรดก ภาษีลาภลอย ภาษีกำไรจากตลาดการเงิน ให้ได้ไม่ต่ำกว่า 1 ล้านล้านบาท หากไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่กล่าวมา เชื่อว่า ประเทศไทยจะประสบปัญหาฐานะทางการคลังจนเกิดภาวะแรงกดดันทางนโยบายที่ต้องปรับลดสวัสดิการบางอย่างลงซึ่งพรรคการเมืองส่วนใหญ่ก็มักจะไม่ทำ เมื่อปัญหาพัฒนามาถึงจุดดังกล่าว ประเทศไทยจะสูญเสียความน่าเชื่อถือในตลาดการเงินโลกและความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติและอาจประสบปัญหาหนี้สาธารณะเฉกเช่นเดียวกับ ประเทศกรีซ และ ประเทศอาร์เจนตินา ได้ หากเกิดภาวะดังกล่าว ค่าเงินบาทจะอ่อนค่าลงอย่างมาก ตราสารหนี้ของไทยและพันธบัตรรัฐบาลจะถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือและต้องจ่ายอัตราดอกเบี้ยสูงมาก

อย่างไรก็ตาม ภาวะดังกล่าวจะไม่เกิดขึ้นเลย เพียงแค่รัฐบาลหลังเลือกตั้งจะใส่ใจต่อวินัยการเงินการคลัง เนื่องจากปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจและฐานะการเงินการคลังของประเทศโดยภาพรวมยังเข้มแข็งกว่าประเทศที่เคยเกิดวิกฤติหนี้สินรุนแรง พลวัตต่างๆทั้งภายในและภายนอกอาจเปลี่ยนแปลงปัจจัยพื้นฐานและฐานะการเงินการคลังให้อ่อนแอลงได้อย่างรวดเร็ว ฉะนั้น รัฐบาล และ พรรคการเมืองต่างๆที่จะเข้ามาเป็นรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้ง ต้องตั้งอยู่บนความไม่ประมาทและระมัดระวังในการใช้จ่ายงบประมาณให้มีประสิทธิภาพและเป็นไปยุทธศาสตร์ที่ดี

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า การระบุแหล่งรายได้อย่างชัดเจนเพื่อสนับสนุนโครงการหรืองบประมาณการใช้จ่ายเป็นส่วนหนึ่งของวินัยทางการเงินการคลัง ขณะเดียวกัน รัฐบาลและพรรคการเมืองต่างๆที่จะเป็นรัฐบาลในอนาคตควรทบทวน ลดขนาดหรือยกเลิกกองทุนต่างๆที่ได้รับการสนับสนุนจากภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) หลายประเทศได้ยกเลิกระบบ Earmarked Tax เพราะการเก็บภาษีเพื่อสนับสนุนกิจกรรมบางอย่างเป็นการเฉพาะนั้นเป็นข้อยกเว้นหลักการพื้นฐานสำคัญทางงบประมาณ ได้แก่ หลักเอกภาพทางงบประมาณและหลักรายได้ต้องมีลักษณะทั่วไป การจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะมักถูกโต้แย้งถึงความโปร่งใสและขัดแย้งกับวินัยการคลังอยู่เสมอ และ การจัดสรรเงินให้แก่หน่วยงานเหล่านี้มิได้ผ่านกระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในแต่ละปี วงจรงบประมาณแบ่งออกเป็น 4 ขั้นตอน คือ ขั้นแรก การจัดเตรียมงบประมาณ ขั้นที่สอง การออกพระราชบัญญัติ ขั้นที่สาม การเบิกจ่ายและบริหารงบประมาณ ขั้นที่สี่ ขั้นตอนการตรวจสอบ บทบาทของรัฐสภาในกระบวนการงบประมาณมีหน้าที่ในการอนุมัติวงเงินงบประมาณ (Budget Approval) และการติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน (Budget Audit)

รัฐสภาไทยไม่ได้มีบทบาทในขั้นจัดเตรียมงบประมาณเหมือนบางประเทศ การจัดเตรียมมักเป็นหน้าที่ของฝ่ายข้าราชการประจำและรัฐบาล ทั้งที่การจัดเตรียมงบประมาณควรมีบทบาทผู้แทนประชาชนเพิ่มขึ้น บทบาทนี้ควรครอบคลุมความเหมาะสมของการกำหนดวงเงินงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งอาจจะมีการทำงบประมาณสมดุล (Balanced Budget) งบประมาณเกินดุล (Surplus Budget) งบประมาณขาดดุล (Deficit Budget) นโยบายและการบริหารหนี้สาธารณะ (Public Debt Policy and Management) ปัญหาความด้อยประสิทธิภาพของการบริหารจัดการงบประมาณเกิดขึ้นได้ด้วยปัจจัยหลายประการ เช่น ความด้อยความสามารถของระบบราชการ (Incompetency of Bureaucratic Agency) ความผิดผลาดของการลงทุนภาครัฐเกิดจากอคติที่ต้องการให้ภาครัฐทำโครงการ โดยการคำนวณอัตราผลตอบแทน (Internal Rate of Returns, IRR) ที่สูงเกินจริง อคติของการจัดทำงบประมาณของพรรคการเมืองแบบประชานิยมเพราะพรรคการเมืองต่างมีความประสงค์จะได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งซึ่งใช้เกณฑ์การตัดสินแบบเสียงส่วนใหญ่ (Majority Voting) และมักจะจัดสรรงบประมาณเอาใจคนกลุ่มใหญ่ โดยสำนักเศรษฐศาสตร์การเมือง เรียกแบบจำลองนี้ว่า Median Voter Model นอกจากนี้ อาจมีการล็อบบี้จากกลุ่มทุนหรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆเพื่อแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Rent)

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า เมื่อรัฐหรือรัฐบาลเข้าไปแทรกแซงความล้มเหลวของระบบตลาดเพื่อกำหนดเพดานดอกเบี้ย กำหนดวงเงินสินเชื่อในกิจการบางอย่าง ลดผลกระทบจากพลังงานแพงด้วยการอุดหนุนราคา ขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ หรือ จัดการปัญหามลพิษจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรม การดูแลให้เกิดรายได้ที่เป็นธรรมหรือลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ กลไกของรัฐเองก็มีข้อจำกัดและอาจเกิดความล้มเหลวได้เช่นเดียวกัน ความล้มเหลวหรือปัญหาประสิทธิภาพของภาครัฐอาจเกิดจาก ข้อจำกัดด้านข้อมูล ข้อจำกัดของระบบราชการ ข้อจำกัดของกระบวนการทางการเมือง ปัญหาการไม่มีแรงกดดันด้านการแข่งขัน (ทำให้เกิดปัญหาไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ปรับปรุงคุณภาพ เป็นต้น) นอกจากนี้ ยังเกิดกรณีที่นโยบายหรือมาตรการที่ดีไม่สามารถผลักดันให้เกิดเป็นจริงได้ เพราะนักการเมืองต้องคำนึงถึงคะแนนนิยมเฉพาะหน้าหรือในยุคปัจจุบันแม้นผู้นำการเมืองที่มาจากอำนาจรัฐประหารก็ยังต้องหาเสียงและอาศัยการสนับสนุนจากมวลชน มาตรการหรือนโยบายจึงมุ่งแก้ปัญหาระยะสั้นเฉพาะหน้าเพื่อหาคะแนนนิยมมากกว่าแก้ปัญหาระยะยาว การผลักดันนโยบายหลายกรณีได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งกับกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนพรรคการเมือง นโยบายหรือมาตรการบางอย่างที่เข้าไปจัดการกับโครงสร้างตลาดผูกขาดกระทบต่อฐานทางการเมืองจึงไม่เกิดขึ้น แม้นจะเป็นสิ่งที่สามารถแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของระบบตลาดและเกิดผลดีระยะยาวต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมได้ก็ตาม

อย่างไรก็ตาม การทยอยก้าวสู่รัฐสวัสดิการของไทยต้องมีการปฏิรูประบบสวัสดิการเพื่อความยั่งยืนทางการเงินของระบบด้วย และ ลด ละ เลิกนโยบายแจกเงินเป็นครั้งคราวเฉพาะหน้า ยกเลิกและทบทวนนโยบายประชานิยมแบบไม่ยึดถือวินัยการคลังโดยนำเอาการช่วยเหลืออย่างเป็นระบบแบบรัฐสวัสดิการเข้ามาแทนที่รวมทั้งระบบร่วมสมทบเข้ามาแทนที่ งบประมาณที่จัดสรรไปสู่รายจ่ายทางด้านสวัสดิการสังคมของไทยยังอยู่ในระดับต่ำมาก ในปี พ.ศ. 2546 สวีเดนมีรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมต่อจีดีพี มากกว่าประเทศไทยในปีเดียวกันถึง 15-16 เท่า ส่วนไทยนั้นมี รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมต่อจีพีดีเฉลี่ยอยู่ที่ 4.8% เท่านั้น  ประเทศสแกนดินีเวียจะมีรายจ่ายทางด้านสวัสดิการสังคมต่อจีดีพีสูงที่สุด เฉลี่ยอยู่ที่ 29-30% ส่วนประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีรายจ่ายทางด้านสวัสดิการสังคมต่อจีดีพีไม่สูงมากอยู่ที่ 15-16%

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า ส่วนเงินงบประมาณเพื่อนำมาจัดสวัสดิการนั้นสามารถนำมาจากการเก็บภาษีทรัพย์สินเพิ่มเติม การลดการจัดซื้ออาวุธยุทโธปการณ์และการตัดลดงบประมาณบางอย่างที่ไม่จำเป็นลง  โครงสร้างระบบการจัดเก็บภาษี (Taxation) ของประเทศรัฐสวัสดิการ จะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า มีสัดส่วนรายรับรวมทางภาษีต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศหรือจีดีพี (GDP) เฉลี่ยอยู่ที่ 35 – 48%   ส่วนโครงสร้างระบบภาษีของไทยขึ้นอยู่กับภาษีทางอ้อมและภาษีเงินได้เป็นหลัก สัดส่วนรายได้จากภาษีเทียบจีดีพีคิดเป็น   14.6% เท่านั้น (ต่ำค่าเฉลี่ยของโลกที่ 14.9%) ระบบภาษีเมื่อเทียบประเทศสแกนดิเนเวียแล้วถือว่ามีอัตราก้าวหน้าน้อยมาก รัฐบาลต้องตั้งเป้าขยายฐานภาษีใหม่เพื่อนำมาพัฒนาประเทศและสร้างระบบรัฐสวัสดิการให้เกิดขึ้นภายในปี พ.ศ. 2576 โดยควรตั้งเป้าเก็บภาษีทรัพย์สิน (ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) ภาษีมรดก ภาษีลาภลอย ภาษีคริปโต ภาษีธุรกรรมออนไลน์ ภาษีกำไรจากตลาดการเงิน ให้ได้ไม่ต่ำกว่า 1 ล้านล้านบาท หากไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่กล่าวมา เชื่อว่า ประเทศไทยจะประสบปัญหาฐานะทางการคลังอย่างรุนแรงจนเกิดภาวะแรงกดดันทางนโยบายที่ต้องปรับลดสวัสดิการบางอย่างลง